Brasília, quinta-feira, 02 de outubro de 2014
 
   

A economia brasileira



Regimes constitucionais de política econômica - Brasil: 1947/1999



Regimes Constitucionais,Crescimento e Estagnação
na Economia Brasileira: 1947/1999



Marco Antônio Campos Martins
Senado Federal



Sumário




Este trabalho documenta o desempenho da economia brasileira de 1947 a 1999. Entre 1947 e 1962 a ordem econômica é presidida pela Constituição de 1946, a qual consagra como inviolável o princípio da independência dos três Poderes da República. Durante esse período o produto cresce a 7,55 % e a população a 2,94 % ao ano. De 1964 em diante essa ordem é comandada por um regime autocrático e ditatorial de política econômica, no qual o Executivo legisla, é juiz de si mesmo, e viola sistematicamente o equilíbrio entre os Poderes. Nesse período a economia brasileira deixa sua trajetória de crescimento e caminha em direção à estagnação. 1963 é ano de convulsões políticas. Não cabe em nenhum dos dois regimes. Entre 1964 e 1999 o produto cresce a 4,73 % e a população a 2,13 % ao ano. Entre 1980 e 1999 esses números caem para 2% e 1,72% ao ano, respectivamente. O trabalho argumenta que o regime autocrático e ditatorial de política econômica transformou a economia brasileira na economia do desperdício.


1 – Introdução

Este trabalho documenta padrões de crescimento da economia brasileira de 1947 – início das publicações das Contas Nacionais pela Fundação Getúlio Nargas – até 1999. É uma introdução a outros destinados a discutir alguns dos motivos que empurraram a economia a essa prolongada estagnação de vinte anos, transformando-a num engenho destituído de dinamismo, incapaz de promover o crescimento da renda per capita e o bem-estar da população brasileira.

O principal motivo, será demonstrado, é o estilo de gestão governamental adotado pelo Regime Militar em 1964 e vigente até hoje. Esse estilo, autocrático e ditatorial, gerou uma economia de desperdício e de ineficiência, que conta, ademais, com o aval do FMI.

O Fundo é uma instituição reguladora, voltada para a implantação de regimes cambiais alheios a mecanismos de mercado. Tais regimes induzem a endividamentos externos excessivos, superiores à capacidade de pagamento das economias que os adotam. São invariavelmente acompanhados por

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Agradeço profundamente a Marco Aurélio Bittencourt, Marcelo Guimarães Martins Costa , Roberto Ellery Jr., Paulo Loureiro, Denise Machado, Luciano Barreto Nogueira de Moura, Renato Portugal, Roberto Luís Olinto Ramos, Emerson Rildo, Maria Alice de Gusmão Velloso e Antonio Viana , pela paciência com que discutiram comigo várias idéias relacionadas com este trabalho, e pela inestimável ajuda na preparação e tratamento das informações estatísticas e documentais. O texto é da minha inteira responsabilidade.


controles de importações, intervenções nas exportações e por recessões internas, destinadas a gerar excedentes exportáveis. São regimes cambiais desestabilizadores, conforme será discutido em outro ensaio.

O enfoque será, preferencialmente, macroeconômico. A idéia é esclarecer como esse estilo intervém nas áreas de comércio exterior, de câmbio, de entradas e saídas de capitais de risco, de empréstimos em dólar – a chamada poupança externa e de formação bruta de capital. Veremos como suas intervenções em cadeia afetaram e continuam influenciando negativamente o desempenho da economia brasileira.

Questões setoriais serão levantadas para ilustrar a interferência desse estilo na alocação dos investimentos internos brutos público e privado e no desperdício do dinheiro público. Exemplos são os vultosos recursos, ainda não contabilizados oficialmente, dilapidados no período 1967 – 1979 em obras públicas inacabadas e em subsídios a centenas de empresas que vieram a falir; os subsídios diretos e indiretos ao consumo interno do petróleo e à produção de álcool carburante após a formação do cartel da OPEP em 1973; o programa de obras públicas após 1985; os vultosos recursos transferidos para a implantação subsidiada da indústria petroquímica em plena crise do petróleo, considerados pelo Congresso Nacional em 1979; as quantias distribuídas como subsídios a empresas fantasmas nas áreas da Sudene – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste e da Sudam – Superintendência do Desenvolvimento da Amazonas. Sem o mapeamento dessas questões é praticamente impossível se compreender o que ocorre com a economia brasileira.

Os ensaios mostrarão que o empobrecimento e a perda de dinamismo da economia brasileira resultam de ações governamentais concretas e de choques sistemáticos de políticas econômicas, levados a cabo num quadro de desordem constitucional, e não de causas gerais ou difusas. Essa ações podem ser perfeitamente identificadas e estudadas. É com essa perspectiva que serão abordados assuntos relacionados à crise do petróleo, à crise da dívida externa, à globalização e à presença do FMI no Brasil. Questões relacionadas com a distribuição de renda serão evitadas.

Este ensaio não pretende, definitivamente, estudar efeitos de políticas econômicas específicas sobre o desempenho da economia brasileira. Isso será feito posteriormente. Mas esta não é apenas uma mera introdução. Tem o objetivo fundamental de mostrar, com documentos e estatísticas, que o período de 1947 a 1999 pode ser claramente dividido em dois, segundo regimes constitucionais de política econômica completamente diferentes.

O primeiro período vai de 1947 a 1962. É regido pela Constituição de 18 de setembro de 1946, a qual consagra como inviolável o princípio da independência dos três Poderes da República, o Legislativo, o Executivo, e o Judiciário. É um regime democrático de política econômica. Nele, o principal instrumento legal utilizado pelo governo para regular e intervir na economia é o projeto de lei, que tem de ser submetido ao contraditório e à aprovação nas duas Casas do Congresso, antes de converter-se em lei. Durante esse regime, as ações do governo são fortemente controladas pelo Congresso e pelo Judiciário. Não há possibilidades de choques inesperados de política econômica, e nem de mudanças desautorizadas nas regras jurídicas e econômicas. Nele o produto interno bruto cresce em média 7,55 % ao ano, com taxa média de investimento bruto a preços correntes de 16 % , e a população — quase 48 milhões em 1947, a 2,94 % ao ano.

O segundo período começa oficialmente com a edição do Ato Institucional nº 1, de 9 de abril de 1964, pelos Comandantes em Chefe do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, logo após a derrubada do governo do Presidente João Goulart pelo movimento militar de 31 de março. É regido pela ditadura explícita e, em tempos mais recentes, pela Constituição de 5 de outubro de 1988, que, na prática, instaurou a ruptura do equilíbrio entre os três Poderes da República. É um regime autocrático e ditatorial de política econômica, onde o Governo legisla e fiscaliza arbitrariamente. Os principais instrumentos legais utilizados para regular e intervir na economia são o decreto-lei e a medida provisória, que não precisam ser discutidos nem aprovados pelo Congresso para entrarem em vigor. Conferem poderes ditatoriais ao Executivo. Dão-lhe o direito de ditar regras. Sua única limitação é a do próprio arbítrio.

Nesse regime, as ações do Governo não são controladas pelo Congresso e pela Justiça, regras jurídicas e econômicas são quebradas com freqüência e a vida econômica é sistematicamente submetida a ajustes, pacotes, choques e planos de políticas econômicas. Durante sua vigência , a economia brasileira deixa sua trajetória de crescimento e caminha para a estagnação que já dura vinte anos. Entre 1964 e 1999, o produto interno bruto cresce em média 4,73% , com uma taxa média de investimento bruto a preços correntes de 22 % , e a população — quase 164 milhões em 1999 — cresce em média 2,13 % ao ano. Entre 1980 e 1999, as taxas de crescimento do produto e da população caem, respectivamente, para 2 % e 1,72 % ano, enquanto a taxa média de investimento bruto a preços correntes permanece em 22 %. Essa taxa mede o esforço dos agentes econômicos para expandir a economia. No período anterior é de 16 % .

A divisão da história econômica recente do Brasil, nesses dois períodos, não é nova. Economistas costumam se referir ao período antes de 1964 como a “República dos Advogados”. Advogados respondem com a “República dos Economistas”.

A próxima seção descreve as principais características do regime constitucional de política econômica de 1946.

A terceira documenta o nascimento, a filosofia e o modus operandi do regime autocrático e ditatorial.

A quarta retrata, graficamente, o desempenho da economia brasileira durante os dois regimes. Os retratos deixam claro que : a) a economia sai de sua trajetória de crescimento logo após a instalação do regime autocrático ; b) o chamado “milagre econômico” não resiste a qualquer análise cuidadosa dos dados; c) as taxas de crescimento do produto interno bruto tornam-se extremamente instáveis logo após essa instalação; d) a dolarização da economia brasileira já foi feita. Encontra-se associada à sua instabilidade e à sua estagnação, nunca ao seu crescimento.

Um dos mais patológicos instrumentos de política econômica utilizados pelo regime autocrático e ditatorial é o subsidionismo. A quinta seção deste trabalho exemplifica a prática desse subsidionimo, em plena crise do petróleo. Enquanto todos os países avançados economizaram petróleo freneticamente, esse regime subsidiou o seu desperdício.

A sexta seção retrata o comportamento do produto interno bruto per capita de 1947 a 1999. O retrato é exibido simultaneamente com a Linha Dutra-Getúlio-JK, que projeta, até os dias de hoje, a economia do regime democrático de política econômica. O resultado é uma economia três vezes maior do que a atual.

O subsidionismo foi utilizado para induzir aumentos na taxa de investimento do setor privado da economia — para acelerar o rítmo de crescimento do produto interno. Recursos externos foram empregados. A seção 7 utiliza o modelo de Solow (1956) para estudar as consequências desse tipo de política. O resultado é semelhante ao exibido pela economia brasileira durante e depois do chamado “milagre econômico”. A aceleração inicial do crescimento do produto é logo substituida pela desaceleração. A política adotada provoca a substituição intertemporal dos investimentos. A apresentação dessa simulação não faz parte dos principais objetivos deste ensaio, é apenas um rascunho do autor colocado à disposição do leitor.

A oitava seção é dedicada às considerações finais. As tabelas estatísticas encontram-se no anexo 1.

O anexo 2 ilustra o imenso poder do regime autocrático e ditatorial para fazer suas próprias leis. Esse poder não é restrito ao Chefe do Executivo. É também exercido por instituições públicas, como o Banco Central e o BNDES — Banco de Desenvolvimento Econômico e Social. Para ilustrar, o anexo 2 reproduz trechos de um documento da Procuradoria Geral da República, a respeito do uso de créditos sem documentos, e a respeito de acordo de acionistas celebrado entre o BNDES e a NIPPON USIMINAS CO. LTD, por ocasião do leilão de privatização das Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais S.A.

O anexo 3 fecha o trabalho. Apresenta um retrato de fato da economia do desperdício e da dilapidação: é a fotografia da represa de Furnas. Vazia.


2 – O regime democrático de política econômica

Esta seção descreve sucintamente a economia brasileira do período do regime democrático de política econômica, que vai de 1947 a 1962. Um dos seus principais objetivos é explicar porque esse regime acaba em 1962, e não em 1963. O outro é ilustrar o comprometimento do governo brasileiro desse período com o princípio constitucional da separação entre os Poderes.

O período 1947 – 1962 abrange os governos Eurico Gaspar Dutra (31/01/46 a 31/01/51), Ge-túlio Dornelles Vargas (31/01/51 a 24/08/54) e Juscelino Kubitschek (31/01/56 a 31/01/61). Abrange também as crises políticas e institucionais que se sucederam ao suicídio de Vargas, à posse de Kubitschek, o manifesto dos ministros militares (30/08/61) contra a posse do Vice-Presidente eleito João Goulart na Presidência da República logo após a renúncia de Jânio Quadros (31/01/61 a 25/08/61), a Emenda Constitucional nº 4, de 2 de setembro de 1961, que derrubou o sistema de governo presidencialista e a Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro de 1963, que o restabeleceu por voto plebiscitário.

A partir da promulgação da Emenda nº 6 pelo Congresso Nacional, o país entra em convulsões políticas, até a deposição do Presidente João Goulart (07/09/61 a 30/03/64) pelo movimento militar em 31 de março de 1964. Essas convulsões minam a ordem jurídica e econômica do país e enfraquecem a Constituição de 1946. O Ato Institucional nº 1, de 9 abril, acaba com elas de vez. A Constituição de 1946 vigora oficialmente até a outorga da Constituição de 24 de janeiro de 1967 pelo Regime Militar. Mas já não vale nada em matéria de política econômica.

Desde o início, a ditadura revela vocação irrefreável para modificar as leis e as regras da ordem econômica de forma arbitrária, sem consultar o Legislativo ou se preocupar com o Judiciário. Assim, para a economia política, o regime democrático de política econômica termina em 1962. O ano de 1963 é de transição, não pertence a nenhum dos dois regimes.

A característica chave do regime da Constituição de 1946 para a economia política é o controle das ações do Governo pelo Legislativo e pelo Judiciário, exatamente como ocorre no processo decisório nas economias mistas de mercado dos países avançados. O Governo tem de prestar contas, não pode dispor do dinheiro público nem modificar as leis arbitrariamente. Os custos das políticas econômicas são decididos por votação democrática. No caso do Brasil, o orçamento público é feito numa simples agência governamental ligada à Presidência da República, o DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público, por simples servidores. A peça orçamentária é direta e transparente, semelhante à de qualquer família ou empresa. Pode ser facilmente acompanhada e compreendida pelo Congresso e pelo Judiciário.

Nesse regime, o Governo é obrigado a solicitar autorização congressual para efetuar qualquer mudança significativa nas regras jurídicas do jogo econômico. O pedido é feito mediante a apresentação de projetos de lei ao Congresso. Esses são amplamente discutidos, com grande publicidade, e transformados em lei só depois de aprovados. Esse sistema proíbe ao Governo, salvo imperfeições, agir de maneira abrupta, inesperada e discricionária, ferir direitos ou conceder favores às custas do erário – por exemplo, subsídios e isenções de impostos — de forma arbitrária, sem consentimento congressual. O regime da Constituição de 1946 reduz a possibilidade de confusão entre interesses particulares e públicos e gera um ambiente jurídico estável para a prática de atividade econômica.

Ou seja : o conceito de “política econômica“ não é inequívoco. Expressões como “política monetária”, “política fiscal”, “política cambial”, “política de substituição de importações”, “subsídios”, “formação bruta de capital”, “ortodoxia” e “heterodoxia” mudam de sentido em função do regime constitucional ao qual se aplicam. Por exemplo, num regime sem controle dos gastos públicos pelo Judiciário, as expressões “subsídio” e “formação bruta de capital ” podem na verdade significar desvio ou desperdício. Noutro, a expressão “política cambial” talvez não passe de um nome complicado para a venda de dólares a preços abaixo do mercado, às custas das finanças públicas. Da mesma forma, a expressão “independência do Banco Central“ muda em função do regime constitucional ao qual se aplica. Nada impede, por exemplo, que signifique “dependência do FMI com independência do controle do Legislativo e do Judiciário“.

Os limites impostos ao Poder Executivo pela Constituição de 1946 podem ser ilustrados : no dia 13 março de 1961, a Superintendência da Moeda e do Crédito — agência normativa do Banco do Brasil , posteriormente substituída pelo Banco Central do Brasil, no Regime Militar — baixou a Instrução 204 e alterou a política cambial do País. Essa alteração, no governo do presidente Jânio Quadros, que logo depois renunciaria sob suspeitas de preparar um golpe de Estado, foi considerada fora dos padrões e incompatível com os princípios da Constituição de 1946, por muitos setores econômicos. O debate a respeito, entre José Maria Alkimin e Tristão da Cunha, na Câmara dos Deputados, no dia 23 de março de 1961, elucida com clareza os limites que a Constituição de 1946 impunha às alterações de políticas econômicas e, principalmente, revela a mentalidade política da época. A partir do início do Regime Militar, o Banco Central do Brasil edita milhares de resoluções a respeito da coisa pública, sem nenhum controle congressual ou judiciário.

Outra característica importante do regime democrático de 1946 é a valorização dos votos individuais dos parlamentares durante processos de votações no Congresso Nacional. A Constituição de 1946 garante ampla liberdade para dissidências, constituídas de pequenos números de parlamentares de diferentes partidos, se aglutinarem em blocos e influenciarem o processo legislativo. Em termos técnicos, favorece divisibilities e aumenta a eficiência do processo de votação. Aumenta as opções de escolha de cada parlamentar, a de cada segmento de opinião, diminui os custos da militância partidária, e fortalece os partidos políticos. Já a Constituição de 1988 caminha no sentido da ineficiência. Elimina a possibilidade para a formação de blocos parlamentares independentes, cria o Colégio de Líderes, onde alguns parlamentares têm o privilégio de decidir no lugar de maiorias expressivas. Cria também o chamado “baixo clero”, expressão depreciativa para denominar grupos de parlamentares desinteressados no processo legislativo, fecha a porta para a manifestação de dissidências e enfraquece os partidos políticos.

A economia da Constituição de 1946 tem todos os problemas de regulação típicos dos países democráticos, e muitos outros mais. Está repleta de problemas à espera de soluções. Simonsen (1995), por exemplo, lembra que a CLT – Consolidação das Leis do Trabalho — é cheia de imperfeições e pode ser melhorada. A lei do inquilinato também, pois dificulta a explosão da indústria da construção civil. A do imposto de renda é pior ainda. Com a inflação crescendo, tributa lucros aparentes e estimula a sonegação. Tudo isso é verdade. Mas para a economia política o importante é que no regime da Constituição de 1946 as regras do jogo são estáveis. São conhecidas. Além disso não são imutáveis. Podem ser aprimoradas pelo processo legislativo, e assim fazer face às novas condições da economia.

No regime democrático da Constituição de 1946 a inflação é aberta, perfeitamente previsível, não há tabelamentos generalizados de preços e de salários. As leis são ruins, mas existem. Não inundam o judiciário de ações para reclamar lesões econômicas. As páginas 233-239 do Programa de Ação Econômica do Governo-1964/1966 apresentam um resumo dos principais problemas econômicos focalizados pelo Regime Militar logo após sua posse. Todos poderiam ter sido perfeitamente tratados dentro do marco legal e institucional da Constituição de 1946.

O principal objetivo do governo no regime da Constituição de 1946 é o cumprimento de programas de obras públicas e o fomento a indústrias de base, com a participação do setor privado e autorização congressual. O mais famoso é o Plano de Metas do governo Kubitschek. As metas são concluídas, os programas são factíveis e os recursos orçamentários são controlados. Não há dívida interna nem a oportunidade para o endividamento em bola de neve pelo setor público. Deficits orçamentários são monetizados, pela Conta Movimento do Banco do Brasil, e produzem inflações que imediatamente avisam à sociedade que o governo gasta demais. A contribuição da União para a formação bruta de capital, a poupança do setor público, é sempre positiva, exceto em 1963.

A prestigiosa SUMOC — Superintendência da Moeda e do Crédito é agência meramente normativa, sujeita, o tempo todo, a ser levada às barras da Justiça, como no episódio da Instrução 204. O Banco do Brasil cuida do meio circulante e executa a política de crédito oficial. As primeiras operações de mercado aberto só ocorrem no governo Jânio Quadros. A visão fiscal do governo é fundamentalmente orçamentária. Não há registros de práticas sistemáticas de políticas fiscais, com objetivos de estabilização da economia. Nem de intervenções generalizadas nos juros, nos preços e nos salários, para a orientação de investimentos privados, ou obtenção de superávits em transações correntes. Isto é, não existe a intenção de substituir as forças de mercado e “planejar“ os valores de equilíbrio daquelas variáveis, nos moldes inaugurados pelo Regime Militar. Juros de mercado são baixos. Salários são livremente negociados entre as partes. A CLT funciona. O nível de emprego cresce rápido. Tanto quanto a população. A palavra indexação é desconhecida. A indexação em moeda estrangeira é legalmente proibida.

O sistema de câmbio é híbrido. No caso da balança de bens e serviços, o governo pratica — com muitas imperfeições — um regime de taxas fixas de câmbio nos moldes preconizados pelo FMI. Mas permite que os movimentos internacionais de capitais sejam realizados no mercado livre, conforme exemplifica a Lei nº 1807 de janeiro de 1953, do Mercado Livre de Câmbio. Sendo a conta das transações correntes espelho da de movimentos de capitais, a economia brasileira nunca apresenta tendências para a dolarização, para acúmulos sistemáticos de déficits nas transações correntes. A maior parte da poupança externa entra no País como investimento direto, como capital de risco. Não há endividamento externo em bola de neve. Ao mesmo tempo, o FMI advoga o câmbio fixo, para todas as transações. Mas sua presença no País ainda não é determinante. Em 1959, por exemplo, o governo Kubitscheck recusa um empréstimo stand-by, por não concordar com as condições de pagamento exigidas pelo Fundo.

A próxima seção focaliza a economia do Regime Militar e da Constituição de 1988.


3 – O regime autocrático de política econômica

O regime autocrático e ditatorial de política econômica começa informalmente com a derrubada do sistema presidencialista da Constituição de 1946, pela Emenda Constitucional nº 4, de 2 de setembro de 1961, e, oficialmente, com a edição do Ato Institucional nº 1, de 9 de abril de 1964 pelo Regime Militar. A partir desse instante, o Executivo quebra o equilíbrio entre os três Poderes, legisla insaciavelmente, assume funções de judiciário de si mesmo, altera a ordem econômica anterior abrupta e arbitrariamente, e submete a economia brasileira a um choque atrás do outro, ao sabor de circunstâncias. Gera-se um clima de instabilidade política e insegurança econômica.

A inauguração é uma violenta repressão a salários nominais, para conter a “escalada” inflacionária. O valor real dos salários cai praticamente pela metade em três anos, a produção voltada para o mercado interno é desarticulada, falências ocorrem. A recessão acontece e nunca mais a economia brasileira retorna à antiga trajetória de crescimento.

A série de leis outorgadas pelo novo regime logo após sua posse. ( v. Lex : coletânea da Legislação e Jurisprudência, 1964, vol. 28 ) indicam que o principal objetivo do novo regime era, de fato, gerir a economia de forma autocrática e ditatorial.

Conforme mencionado, a principal característica desse regime é a prerrogativa do Executivo para editar leis fora do controle do Judiciário e do Legislativo. Essa prerrogativa abre espaço para o arbítrio, para o monopólio da verdade, e serve de caldo de cultura para a propagação e teste de idéias iluminadas. Estimula o intervencionismo, o casuísmo e o experimentalismo. Produz choques freqüentes mas inesperados de política econômica e transfere os custos para a sociedade, por meio de mudanças arbitrárias da ordem jurídica e econômica. As leis tornam-se fracas e a responsabilidade difusa.

O período de atuação desse regime é longo. Abrange os governos Castelo Branco (15/04/64 a 15/03/67), Costa e Silva (15/03/67 a 31/08/69), Garrastazu Médici (31/10/69 a 15/03/74), Ernesto Geisel (15/03/74 a 15/03/79), João Batista Figueiredo (15/03/79 a 15/03/85), José Sarney (15/03/85 a 15/03/90), Fernando Collor (15/03/90 a 21/12/92), Itamar Franco (29/12/92 a 31/12/94), e os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, o de 01/01/94 a 01/01/98, o que termina em 1 de janeiro de 2003.

É marcado também pela edição do Ato Institucional nº 3, de 5 de fevereiro de 1966, que extingue eleições diretas para os governos estaduais; pela outorga da Constituição de 24 de janeiro de 1967; pelo Ato Institucional 5 de 13 de dezembro de 1968, que fecha o Congresso, cassa mandatos e reafirma os poderes da ditadura para legislar sem limites; pelo Ato Institucional 12 de 31 de agosto de 1969, que põe a Junta Militar para governar o país no lugar do Vice-Presidente Pedro Aleixo, logo após a doença do presidente Costa e Silva; pela outorga da nova versão da Constituição de 24 de janeiro de 1967, com a edição da Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969; pelo início da “distensão política lenta, gradual e segura”, outorgada pelo presidente Geisel em agosto de 1974; pelo Ato Complementar nº 102, de 1º de abril de 1977, editado pelo mesmo Presidente, para fechar o Congresso; pela Emenda Constitucional nº 7, de 13 de abril de 1977, conhecida como o “pacote de abril”, que alterou arbitrariamente as normas de funcionamento do Judiciário; pelo Ato Complementar nº 103, de 14 de abril de 1977, que reabre o Congresso; pela Emenda Constitucional nº 15, que restabelece o voto direto nas eleições para os governos estaduais e para o Senado Federal; pela Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1985, que convoca a Assembléia Nacional Constituinte; e, finalmente, pela promulgação da Constituição de 5 de outubro de 1988. Esse é, também, um período repleto de choques na economia.

O instrumentos legais de atuação deste Poder são os decretos-lei e as medidas provisórias. Ambos conferem-lhe o direito de ditar regras. No caso dos decretos-lei do Regime Militar, pela força da ditadura explícita. No caso das medidas provisórias, com o anteparo das imprecisões semânticas e da falta de clareza conceitual da Constituição de 1988. Essas imprecisões garantem poder praticamente ilimitado para o exercício do arbítrio pelo poder Executivo. Criam donos do poder e dão-lhes o direito de legislar com critérios próprios. Em 17 de março de 1990, o governo Fernando Collor tornou indisponível 75% dos ativos financeiros em poder do público, inclusive depósitos bancários à vista, a pretexto de estancar a inflação, e projetou a economia brasileira na sua mais brutal recessão. Nenhum banco reclamou. A Justiça ficou paralisada.

Outro exemplo significativo está em curso. O governo Fernando Henrique Cardoso aumentou a dolarização da economia brasileira com o Plano Real e não tem dólares para pagar de volta. Decidiu então emitir bilhões de reais de dívida pública indexada ao dólar, e vendê-la aos bancos privados, passando a conta para o seu sucessor. O FMI foi avisado:

“As autoridades [brasileiras] continuarão a proporcionar ao corpo técnico do FMI os dados específicos indicados a seguir, entre outros (com as periodicidades e nos prazos indicados) : (...) Estoques da dívida federal indexada ao câmbio, discriminada por instrumentos, indicando o valor obtido em leilão e o valor nominal atualizado; bem como informações sobre rolagens desses instrumentos, indicando o valor de face dos próximos vencimentos, e as novas colocações dessa dívida (depois de cada leilão, no dia seguinte).“ (v. Memorando de Política Econômica encaminhado pelo governo ao FMI em 23 de agosto de 2001).

Em 20 de setembro o mesmo governo declarou, sem explicar com clareza o porque, que vai retirar o valor do “efeito dólar” das contas públicas brasileiras, por razões relacionadas com o “risco Brasil” e com os investidores externos. (v. O Globo, 21/09/01, pág. 22). Falta de transparência é outra característica do regime.

Esse regime, como já mencionado, tem um apetite insaciável para legislar. A partir de 9 de abril de 1964, a Constituição de 1946 é alterada por quatro atos institucionais e quinze emendas. Entre 17 de outubro de 1969 e 28 de novembro de 1985, a Constituição de 1967 recebe 27 emendas. A nº 1 é utilizada para a outorga da nova redação dela própria. Até 30 de setembro de 2001, a Constituição de 1988 já tinha sofrido 32 modificações. Entre 31 de março de 1964 e 12 de novembro de 1965, ainda utiliza-se de decretos, leis e decretos-legislativos. A partir daí, com base no art. 30 do Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965, que autoriza a edição de decretos-lei sobre matéria de segurança nacional, passa-se a legislar sobre matéria econômica. Entre 13 de novembro de 1965 e 3 de outubro de 1988, editam-se 2.481 decretos-lei, dos quais os primeiros 1040 não foram sequer submetidos ao Congresso. Desse total, 2274 foram editados pelo Regime Militar e 209 pelo governo Sarney.

A Constituição de 1988 substituiu os decretos-lei pelas medidas provisórias. Aqueles são, certamente, um instrumento legal muito mais eficiente – isto é, muito mais econômico – para a edição de leis do que estas. São mais simples e diretos. Mas as medidas provisórias parecem mais brandas. Foram assim adotadas pela Constituição de 1988. O art. 62 dessa Constituição faculta ao Presidente da República, “em caso de relevância e urgência”, a edição de “medidas provisórias com força de lei”, que “perderão a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir de sua publicação.”.

Isto é, as medidas provisórias conferem ao Executivo as mesmas prerrogativas legislativas dos decretos-leis do Regime Militar. A expressão “em caso de relevância e urgência” é vaga, pode significar qualquer coisa e fica aberta a interpretações. Além disso, a mesma medida provisória pode ser reeditada ad infinitum, com força de lei. O truque é fácil de ser levado a cabo e freqüentemente é utilizado: basta inserir algumas palavras extras numa medida provisória com 29 dias de idade, ainda não transformada em lei, para transformá-la numa outra, novinha em folha. A absoluta falta de transparência das ações do Governo e a impossibilidade operacional, material e humana, de acompanhá-las é a característica marcante desse processo legislativo.

Do ponto de vista de economia política, o regime das medidas provisórias é tão autocrático e ditatorial quanto o Regime Militar. Mas custa mais ao erário e é menos eficiente do que o outro, pois complica desnecessariamente o edito das leis. Além do tempo adicional gasto por parlamentares e servidores públicos na atividade legislativa e no seu controle, ainda há os gastos adicionais com gratificações, salários, instalações e material administrativo. Os decretos-lei eram mais baratos.

O número de medidas provisórias editadas até hoje dá uma boa idéia do custo e da ineficiência desse regime. E também da confusão jurídica e econômica que gera. A partir de 5 de outubro de 1988, os governos José Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco editaram, respectivamente, 138, 160 e 505 medidas provisórias. O governo Sarney também editou 209 decretos-lei. E é melhor somar os números de éditos dos governos Collor e Itamar, pois correspondem ao mesmo mandato presidencial. A produção de leis pelo governo Fernando Henrique Cardoso é bem maior. Entre 1º de janeiro de 1995 e 10 de setembro de 2001, foram editadas 5.297 dessas medidas.

Não pode, portanto, haver a menor dúvida de que os regimes constitucionais de política econômica de 1946 e o inaugurado oficialmente com o Ato Institucional 1 de 9 de abril de 1964 são completamente diferentes.

Os predicados que o governo do Regime Militar vê em si mesmo para substituir a Constituição democrática de 1946 pela sua própria, a sua decisão de institucionalizar processo legislativo ditatorial e de quebrar as regras jurídicas da ordem econômica anterior, são expressas com clareza meridiana nos textos dos Atos Institucionais nº 1, e nº 2, de 27 de outubro de 1965:

“A Revolução (...) se investe no exercício do Poder Constitucional“. “Ela edita normas jurídicas, sem que nisto seja limitada pela normatividade anterior“. “Não se disse que a Revolução foi, mas que é e continuará“. “A autolimitação que (...) se impôs no Ato Institucional (nº 1) não significa (...) que (...) se tenha negado a si mesma (...)“.

Esses mesmos Atos Institucionais informam os três principais objetivos do movimento militar de 31 de março de 1964:

“(...) destituir o governo, que deliberadamente se dispunha a bolchevizar o País. “(modificar) a Constituição de 1946... (para) restaurar no Brasil a ordem econômica, a financeira...“. “... erradicar (a) corrupção e (a) subversão.“.

Não havia, então, qualquer evidência de que a vigorosa economia de mercado do regime da Constituição de 1946 se encontrasse em processo de bolchevização. Nem de que a restauração da ordem econômica e financeira exigisse a supressão desse regime constitucional. Nem de que as denúncias de corrupção passariam a fazer parte do cotidiano do brasileiro, como agora o fazem..

O imediato abandono das regras jurídico-econômicas da Constituição de 1946 marca o início da autocracia econômica, onde o Executivo substitui o processo legislativo democrático e dita, ele mesmo, as regras da vida econômica do País. Prova cabalmente que o principal objetivo do movimento militar não foram os três acima citados, mas sim a substituição do regime constitucional de política econômica de 1946 por esse novo.

A vocação autocrática e ditatorial do novo regime é reafirmada, com muita clareza, por Simonsen (1995). De sobra ele exemplifica a vocação experimentalista e casuística do regime :

“... o governo Castelo Branco foi tão sofisticado em análise econômica quanto ingênuo em ciência política. O conceito de indexação, como cláusula de exceção, era inquestionável, do ponto de vista técnico. Mas era politicamente insustentável, mesmo num regime militar nos moldes brasileiros, na medida em que a correção monetária era regulamentada pelo governo. Por que não garantir aos assalariados a mesma correção assegurada aos proprietários de imóveis alugados? “ (p. 3-4) . “Essa assimetria era incompreensível para a maioria dos mortais em geral, e para os congressistas em particular. E resultava de um pecado original em ciência política: a tentativa de legislar democraticamente sobre aquilo que só se deve aceitar como exceção” .(p. 4).

“... a fórmula salarial do (Programa de Ação Econômica do Governo Castelo Branco) carregava o vírus da autodestruição. Primeiro porque ela partia de uma filosofia intervencionista que admitia que o governo pudesse, ao mesmo tempo, controlar salários nominais e reais...“. “Esse era um corolário do pensamento econômico da época...“. (p. 58 e 59).

“Essas confusões levaram a Justiça do Trabalho a conceder, em muitos casos, reajustes salariais superiores aos considerados compatíveis com os objetivos de estabilização (do Plano de Ação Econômica do Governo). Diante desse fato, o governo baixou o decreto-lei nº 15, de 29 de julho de 1966, e o decreto-lei nº 17, de 22 de agosto de 1966...“. (p. 57).

A partir do governo Castelo Branco, a economia brasileira passa a ser literalmente dirigida de maneira discricionária e ditatorial, nos mínimos detalhes. Passa ainda a ser indexada assimetricamente, de forma generalizada e casuística. Índices de correções monetárias pululam. Tem início a mais impressionante série de intervenções que se pode documentar. No curto período de três anos, esse governo edita nada menos que 318 decretos-lei, fora leis e decretos. O novo regime postula os níveis de equilíbrio de mercado de preços, salários, juros e câmbio e os setores para onde os investimentos fixos têm de ser canalizados. Pretende indicar onde o setor privado deve investir e ajudar o mercado a encontrar aqueles níveis de equilíbrio.

O primeiro alvo são os salários. Eles causariam inflação. Precisam ser indexados, controlados por fórmulas, como em Simonsen (1995, p. 61). Não importa se o mundo real é diferente das fórmulas. O mundo que se adapte. As fórmulas tiram médias de taxas de inflações passadas, de variações em índices de produtividade de mão-de-obra, e de expectativas de inflações futuras. Os valores desses dois últimos argumentos das fórmulas não podem ser calculados. A burocracia não se perturba, ela mesma os escolhe. Fórmulas serão concebidas ad infinitum. Para tudo.

A mudança nos salários começa com o Decreto nº 53.936, de 29 de maio de 1964, que suspende os dispositivos legais que regulavam o funcionamento do Conselho de Política Salarial. O decreto nº 54.018, de 14 de julho de 1964, introduz a idéia das fórmula de reajustes salariais no caso do setor público. E inicia intervenções no setor privado. O art. 4º proíbe que empresas privadas concessionárias de serviços públicos firmem acordos coletivos de salários sem a prévia audiência do Conselho de Política Salarial.

A Lei nº 4.725, de 13 de julho de 1965, estende a idéia das fórmulas para todos os salários arbitrados por acordos coletivos e proíbe a Justiça do Trabalho de homologar acordos, entre empresas e trabalhadores, que incluam cláusulas de aumentos salariais durante o prazo de vigência da sentença. O jogo foi iniciado com uma previsão legal de inflação de 25% em 1965, 10% em 1966, e 15% em 1967. Apenas a metade dessas “taxas legais de expectativas inflacionárias“ poderiam entrar nas fórmulas de reajustes salariais. As taxas efetivas de inflações foram de 45% em 1965, 41% em 1966 e 25% em 1967.

A teoria da indexação assimétrica é logo aplicada à dívida pública interna. A Lei nº 4.357, de 17 de julho de 1964, cria as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional — ORTN, com juros mínimos arbitrados em 6% ao ano calculados sobre o valor nominal mensalmente (trimestralmente, no início) corrigido pela inflação. As correções dos valores nominais não são consideradas rendimentos. Ficam isentas do imposto de renda. Além disso, a lei autoriza o Ministro da Fazenda a celebrar convênios, ajustes ou contratos para a emissão e resgate, fora do mercado, desses títulos. O Decreto-Lei nº 1, de 13 de novembro de 1965, do Cruzeiro Novo, permite a emissão até maio de 1966, de ORTN oferecendo, a posteriori, a maior dentre duas correções, a monetária ou a cambial. A correção monetária foi de 40%. A cambial, escolhida pelo Ministro da Fazenda, foi de 45%. Quem pagou não foi o Ministro, foi a sociedade.

A atividade legislativa do novo regime é rápida e abrangente. Cuida de interesses particulares específicos, sem o controle congressual. São leis e decretos :

a) operacionalizando a Comissão de Desenvolvimento Industrial — CDI (Decreto nº 53.898, de 29/04/64), para canalizar subsídios de modo a orientar e estimular a expansão do parque industrial do País;

b) institucionalizando o planejamento e a coordenação geral da atividade econômica, para substituir a economia de mercado onde fosse possível (Decreto nº 53.914, de 11/05/64);

c) criando fundos públicos para financiar a produção de bens exportáveis (Decreto nº 54.105, de 06/0864) e a compra e venda de máquinas e equipamentos industriais produzidos no País (Decreto nº 55.275, de 22/12/64);

d) concedendo vantagens para a substituição de importações de eletro-eletrônicos na Zona Franca de Manaus (Decreto nº 54.174, de 21/08/64);

e) concedendo isenções de impostos de importações para a indústria automobilística (Lei nº 4.492, de 24/11/64);

f) obrigando a Rede Ferroviária Federal S.A. a celebrar contratos de transporte de minérios com mineradores e exportadores privados de minério (Decreto nº 55.282, de 22/12/64);

g) montando sistema de crédito e de incentivos fiscais para a induzir a transferência de indústrias para a Região Nordeste do País (Decreto 55.334 de 31/12/64);

h) concedendo independência total para o Banco Central do Brasil (v. Lei nº 4.595 de 31/12/64) praticar as políticas de juros, câmbio, indexações e de endividamento público que desejar; para oferecer hedge a bancos privados com dinheiro público; para doar quase dois bilhões de dólares a bancos privados, com a explicação de que havia “riscos sistêmicos“ de quebra de bancos, como ocorreu no episódio de ruptura do regime de bandas cambiais do Plano Real etc.

As principais elaborações teóricas do início desse regime de política econômica podem ser encontradas no Programa de Ação Econômica do Governo — PAEG, 1964/1966, já mencionado, nas Mensagens Presidenciais do governo Costa e Silva, e em Simonsen (1995). Essas, reafirmam a vocação dirigista do regime; manifestam a decisão de praticar o intervencionismo mediante concessões de juros subsidiados, tabelamentos de tarifas públicas e isenções de impostos; e avisam que salários serão controlados. O modelo é de substituição de importações, é importador, vai importar máquinas para fabricar produtos importados. É preciso exportar; exportar salários baixos.

Antes de apresentar o PAEG, é importante dar uma idéia das principais características do modelo macroeconômico concebido. Sete aspectos mais relevantes são os seguintes:

a) - escolha da substituição de importações, praticamente em todas as áreas, como mecanismo central de aceleração da industrialização do país. A idéia é importar máquinas que produzem bens importados e fabricá-los internamente com proteção alfandegária. Depois, importar máquinas que fabricam as máquinas que produzem aqueles bens. Na próxima etapa, importar os pacotes tecnológicos que produzem as máquinas que fabricam as máquinas que produzem aqueles bens. O Decreto-Lei 1.244 (30/10/72) leva essa idéia ao paroxismo ao conceder incentivos fiscais para a importação de conjuntos industriais completos. Como, por exemplo, uma General Motors. A mesma idéia será aplicada no caso dos produtos que o Nordeste importa do Sudeste e do Sul do País, para a correção de desequilíbrios regionais. O principal órgão de concessão de subsídios e incentivos financeiros e cambiais para a execução dessa política será a Comissão de Desenvolvimento Industrial, acima mencionada;

(b) - uso do subsidionismo discricionário e generalizado como principal meio para estimular o setor privado a migrar para as substituições de importações. Esse induz à ineficiência econômica e ao gigantismo. A indústria automobilística instalada no país opera hoje com 50% de capacidade ociosa. Além disso, é política de auto-realimentação. A concessão de gigantescos subsídios ao consumo interno de petróleo depois da criação do cartel da OPEP em 1973 levou à produção subsidiada de álcool automotivo, para substituir petróleo subsidiado. Também lançou o país numa crise sem precedente de energia elétrica, que só foi anunciada depois que os reservatórios de água das principais hidroelétricas do país ficaram quase vazios;

(c) - estímulo à dolarização da economia interna. A dolarização é a utilização de políticas econômicas para induzir os agentes econômicos internos a incorrerem sistematicamente em déficits em transações correntes. (Simonsen 1995, págs. 32-33) exemplifica :

“Para fomentar a circulação das ORTN, em novembro de 1965 o governo Castelo Branco recorreu a um expediente ousado.“ . “...concedeu duas alternativas a quem comprasse ORTN até maio de 1966: optar pela cláusula de correção monetária ou pelo reajuste ...pelo aumento do valor do dólar..”. Assim, “[a]s condições do Decreto-Lei nº 1 eram excepcionalmente favoráveis aos que trouxessem poupanças do exterior para aplicá-las em ORTN.“.

A dolarização foi também estimulada pela adoção do sistema de taxas de câmbio controladas do FMI, conforme será discutido em outro ensaio. A decisão foi estendida aos movimentos internacionais de capitais. Abdicou-se assim da válvula de escape cambial que operava no regime democrático da Constituição de 1946. A dolarização foi induzida em bola de neve, distorceu as percepções do setor privado com relação aos seus custos e levou a economia brasileira à incapacidade de gerar espontaneamente as exportações necessárias ao pagamento dos compromissos externos. A expressão “é preciso exportar“ ficará na moda. A partir de 31 de março de 1964 o FMI passa a se imiscuir sistematicamente nos assuntos internos de economia brasileira. Assistiu, bancou e estimulou o processo de dolarização da economia brasileira;

(d) - opção pelo endividamento interno, indexado ao câmbio e à moeda, para o financiamento de déficits públicos. Dinheiro é captado com a venda de títulos públicos indexados e emprestado a juros subsidiados. A partir de 1982 a poupança corrente do setor público passa a ser fortemente negativa;

(e) - a adoção da teoria da indexação assimétrica para justificar a indexação mensal e integral dos títulos da dívida pública vis-a-vis a indexação anual, parcial e arbitrária dos salários. Essa teoria está exposta em Simonsen (1995, págs. 3-4). Será sistematicamente aplicada contra os assalariados a partir de 31 de março de 1964, sempre que houver necessidade de pagar as gigantescas contas relacionadas com os erros da política econômica;

(f) – a adoção do dirigismo e da estatização como outra mola mestra de orientação e alocação dos investimentos na economia brasileira. Exemplo marcante dessa visão é o documento “Ação para a Empresa Privada Nacional“, a chamada Lei Geisel, com 12 mandamentos, destinada a regulamentar a divisão da atividade produtiva interna entre empresas privadas nacionais, empresas privadas multinacionais, e empresas estatais. O grau de estatização de economia brasileira explode durante o regime autocrático e ditatorial de política econômica. O governo estatizou da hotelaria à indústria petroquímica;

(g) – adoção de uma peça orçamentária “absolutamente incompreensível para a maioria dos mortais em geral, e para os congressistas em particular“.

O plano de ação do governo Castelo Branco, o PAEG, é outro documento importante desse período inicial. É o primeiro, do regime autocrático, a manifestar claramente a decisão de se promover uma intervenção generalizada em todas as áreas da economia brasileira, sem autorização congressual. Será acompanhado por uma sucessão de outros, cada um tentando corrigir problemas criados pelos anteriores, conforme pode ser lido nas suas introduções.

A idéia é a de um planejamento “meramente indicativo“ (pág. 14). Mas o documento é minucioso. Parte para projeções de oferta e demanda de 15 produtos agrícolas individuais, com base em séries históricas de 15 anos, matrizes input-output de balanços alimentares intersetoriais e coeficientes de elasticidade-renda. E conclui que a correção dos desequilíbrios futuros entre ofertas e demandas

“implica adoção de uma linha de conduta, na política agrícola, que se deve concentrar nos seguintes pontos:

a) - sistema de incentivos à exportação de açúcar, arroz e laranja, ..., além de algodão, cacau, juta, mamona em óleo, mate e sisal;

b) - fomento à produção de batata, feijão, milho e trigo, além de culturas frutícolas e silvícolas;

c) - implantação de uma tecnologia avançada no ramo de produção animal, com o objetivo não apenas de atender ao crescimento da demanda, mas também de produzir excedentes exportáveis, particularmente no tocante à carne bovina. “. (págs. 109-115)

A mesma filosofia será estendida para intervenções nas indústrias siderúrgicas, de metais não ferrosos, químicas, petroquímica, de fertilizantes, mecânicas, têxteis, de cimento etc. A mesma solução geral, a concessão de benefícios, será encontrada para a promoção do seu crescimento. E da mesma forma para os outros setores da atividade econômica.

Em nível macroeconômico a decisão é colocar o Brasil crescendo a 6% ao ano no biênio 1965-1966 (pág. 17).

“Num país cuja população cresce a taxas tão elevadas como no Brasil“ e supondo-se que a “relação incremental capital/produto se eleve no futuro próximo, devido à necessidade de se intensificarem os investimentos na infra-estrutura econômica e social“, para 2,5 , “a taxa bruta de formação de capital teria de se elevar para ... 20% para que o produto interno bruto se expandisse em 6% ao ano.“. (p. 22-23).

Para isso torna-se necessária elevação da taxa bruta de investimentos, “... que é, entre as variáveis enumeradas, a de mais fácil manipulação pela política econômica.“ . (p. 2).

“Não se pretendendo reduzir a participação dos assalariados no Produto Nacional — o que constituiria uma forma cruel de incentivo à poupança (...)“, isso será feito “pela concessão de estímulos tributários(...), forte tributação do consumo supérfluo (...), criação de instrumentos mobiliários atrativos (...), política de incentivo ao ingresso de capitais estrangeiros (...), adoção de uma política salarial ajustada aos objetivos do programa desinflacionário e consentânea com o esforço necessário para acelerar o crescimento do produto.“ (p. 26).

“A reforma programada para o sistema cambial buscará simplificar o sistema cambial vigente, com a unificação das operações cambiais num mercado regido por uma taxa de câmbio livre e flexível, que reflita as tendências internas e externas de preços, bem como as condições de mercado.“ (p. 48). Preferiu-se, contudo, a “Manutenção de taxas cambiais realísticas para a exportação.“(p. 131).

O PAEG soa como a fala de um ditador benevolente, a despeito do tratamento ambíguo aos assalariados e da aplicação de critérios assimétricos de indexações, contra eles. A proposta do planejamento autocrático e ditatorial foi realizada na prática. A taxa de investimentos foi elevada, subsídios foram concedidos para substituições de importação externas e internas, deficits públicos foram financiados com emissões de títulos indexados, a estatização foi realizada e a dolarização da economia brasileira foi levada a termo. Tudo de maneira autocrática e ditatorial, por déspotas esclarecidos e donos da verdade, sem autorização congressual.

Em 16 de novembro de 1976, o Presidente Ernesto Geisel anunciou ao mundo que a economia brasileira não poderia mais sustentar as elevadas taxas de crescimento do período Kubitschek, sob pena de submergir no endividamento externo. Decretou o fim das ilusões e do ufanismo inaugurado por Juscelino.

Começa, oficialmente, o período dos ajustes, pacotes, planos de estabilização, e de choques, um atrás do outro, empenhados em “administrar“ uma gama infindável de problemas criados: desequilíbrios monetários, fiscais e cambiais; endividamentos da União, dos Estados e dos Municípios; falta de recursos para a conclusão de obras públicas gigantescas; falências de bancos e empresas; tabelamentos de preços e salários; maxi-desvalorizações e tabelamentos de câmbio; tabelamento de juros e de indexações; estagnação. Só tem notícia ruim.

Até há uns cinco anos, a responsabilidade pelos problemas da economia brasileira tem sido atribuída a três fatores: a) as condições desfavoráveis da economia internacional; b) a ação predatória de especuladores que teimam em fazer remarcações abusivas de preços; c) a insistência dos assalariados em pedir reajustes dos salários nominais. Há pouco tempo, a responsabilidade passou a ser também da previdência social.

Sobre as condições desfavoráveis da economia internacional Samuelson and Nordhaus (1993, p. 444) diz o seguinte:

“Embora as economias de mercado tenham sido tocadas por numerosos choques ao longo das duas últimas décadas — três choques petrolíferos, uma crise da dívida entre os países com rendimento médio, a instabilidade e a insolvência do sistema bancário — os países avançados continuaram a crescer rapidamente, combinando a capacidade dos mercados para inovar e colocar seus produtos no mercado mundial com as políticas fiscal e monetária do Estado para controlar o ciclo econômico e promover o crescimento econômico.“

A próxima seção exibe vários gráficos dos desempenhos das duas economias.


4 – Retratos da economia brasileira

Esta seção apresenta sete gráficos. Retratam o desempenho da economia brasileira na vigência dos dois regimes constitucionais das seções dois e três. São gráficos simples e diretos, facilmente reproduzíveis pelo leitor, com as informações do anexo estatístico deste trabalho. Focalizam taxas de crescimento do produto interno bruto (figuras 1 e 2), ilustram o processo de dolarização da economia (figuras 3.1, 3.2, 4 e 5), e destacam a impressionante elevação da relação capital-produto “aparente“ durante o regime autocrático e ditatorial de política econômica (figura 6).

As figuras 3.1 , 3.2, 4 e 6 documentam políticas que foram adotadas. As demais representam os resultados dessas decisões. Esses resultados apontam, de maneira inquestionável, que durante a vigência do regime autocrático e ditatorial:

a) a economia brasileira perde dinamismo e caminha na direção de taxas de crescimento meramente vegetativas;

b) essa economia deixa definitivamente trajetórias equilibradas de crescimento e torna-se extremamente instável;

c) o “milagre“ é imediatamente acompanhado pelo desastre econômico;

d) a dolarização é levada ao paroxismo e acompanhada de perda de dinamismo e do aumento de instabilidade, acima mencionados. Os custos dessa dolarização precisam ser medidos. As evidências indicam que, do ponto de vista do equilíbrio geral da economia, a contribuição dessa dolarização para os investimentos internos é fortemente negativa, ao contrário do sugerido por abordagens meramente contábeis das estatísticas de poupanças externas;

e) os custos do crescimento econômico, em termos de acumulações de capital fixo, elevam-se consideravelmente. A economia caminha para a ineficiência e para o desperdício.







A figura 1 registra as taxas médias anuais de crescimento do produto interno bruto da economia brasileira ocorridas entre 1947 e 1962, 1948 e 1963, 1949 e 1964 e assim por diante, até a ocorrida entre 1984 e 1999. São taxas de longo prazo. Abrangem 15 anos.

O regime de política econômica da Constituição de 1946 vigora até 1962. As convulsões políticas ocorrem em 1963. Em 1964, o regime autocrático e ditatorial toma posse.

O trecho a — b da curva da figura 1 abrange o período das convulsões políti-cas e o da recessão decretada pelo regime autocrático e ditatorial para debelar a “escalada inflacionária“, num ambiente de inflação aberta.

O trecho b — c da mesma figura inclui o chamado “milagre“ econômico e seus efeitos de longo prazo. O ponto “c“ é o início das duas décadas perdidas. Nesse ponto, a ditadura e o FMI decretam a recessão econômica como forma de pagamento dos custos da dolarização levada a cabo anteriormente. A recessão é provocada por cortes brutais do consumo interno e das importações, que liberam recursos para o aumento das exportações. A figura 3.2 dá uma boa idéia da política adotada. A figura 3.1 mostra que os recursos liberados só foram suficientes para o pagamento dos juros, lucros e dividendos devidos aos capitais dolarizados. O valor do principal permaneceu intacto.

A dolarização distorce as percepções dos agentes econômicos internos e os induz a absorver capitais dolarizados a custos muito superiores àqueles que podem ser suportados pela atividade produtiva interna. É incapaz de gerar espontaneamente exportações necessárias ao seu pagamento. Dá prejuízo. Leva à insolvência externa. “É preciso exportar“ fica na moda. O prejuízo tem de ser pago.

O trecho c — d da figura 1 é de um verdadeiro terrorismo econômico. É o período dos pacotes, ajustes, e “planos de estabilização“.

As aspas lembram que os “planos“ não são de estabilização. A economia brasileira continua fora do equilíbrio. Os trechos c — d das figuras 1, 3.1 e 4 demonstram isso. Os “planos“ são para cobrar da sociedade o pagamento dos erros cometidos pelo regime autocrático e ditatorial de política econômica. Os erros da dolarização e os da dilapidação de recursos econômicos.

Como já mencionado, a expressão “política econômica“ só adquire significado no contexto do regime constitucional que a pratica. No caso, o regime autocrático e ditatorial pratica a indexação assimétrica contra os assalariados e empresas voltadas para o mercado interno, em favor dos credores da dolarização e da dívida interna.

Na figura 1, a economia brasileira cresce em média 7,55% ao ano entre 1947 e 1962.(v. tabela 1, anexo 1). Em 1963, entra num trecho declinante da montanha russa, sobe pelo “milagre“ e logo depois despenca sob a batuta dos pacotes, ajustes e “planos de estabilização“.

Até 1977 as taxas médias de crescimento de 15 anos incorporam parte do crescimento ocorrido no regime da Constituição de 1946. A partir de 1977 o gráfico exibe resultados obtidos apenas no regime autocrático e ditatorial. Dessa perspectiva, o “milagre“ parece apenas uma erupção cutânea na trajetória da economia brasileira escolhida por esse regime. A sexta seção revela, contudo, uma situação ainda pior. O trecho em torno do ponto “d“ coincide com a vigência do Plano Real, antes do anúncio de que os reservatórios das principais usinas hidrelétricas do país haviam sido dilapidados. O ponto “e“, a ser desenhado, vai ficar abaixo do “d“.

A figura 2 generaliza a figura 1. Exibe diferentes versões da curva traçada nessa última. Além das taxas geométricas de 15 anos, mostra também as de 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 14 anos. O feixe de curvas confirma categoricamente as informações da figura 1. E deixa patente que a partir de 1964 a economia brasileira fica muito instável, em comparação com o período anterior. No período da Constituição de 1946 o feixe é compacto, e revela uma economia em crescimento equilibrado, dotada de elevado grau de estabilidade e de previsibilidade a médio e longo prazos. No período seguinte, o feixe é disperso, difuso e disforme. É a instabilidade e a imprevisibilidade. A economia brasileira está fora do seu centro de gravidade.









As figuras 3.1, 4 e 5 documentam a dolarização. É a atração de capitais externos com a concessão de vantagens, exemplificadas por Simonsen (1995, p. 32-33) e pelas políticas de câmbio do FMI. Seu significado já foi explicado.

A figura 3.1 mostra a evolução do saldo dos capitais de risco (investimentos diretos), de empréstimo (dívida externa pública e privada) e de portfolio na economia brasileira. Não inclui o saldo herdado de 1946. A omissão é irrelevante. Não altera o crescimento desses capitais a partir de 1947. A figura 4 repete a mesma informação, desta feita como percentagem do produto interno bruto.

Os trechos a — b das figuras 3.1 e 4 destacam o início da dolarização. Os trechos b — c correspondem ao período de pagamento dos juros, lucros e dividendos. Os trechos c — d são do Plano Real. Serão acompanhados por outros semelhantes ao b – c.

O saldo dos capitais externos é de US$ 3.115 milhões (10% do PIB) em 1963, US$ 2.904 milhões (7,3% do PIB) em 1967. Atinge US$ 28.577 milhões (24% do PIB) em 1976, quando o governo Geisel anuncia que o Brasil não pode mais crescer com a absorção de poupança externa. Pula para US$ 91.198 milhões (45% do PIB) em 1982. Nesse instante, os credores e o FMI exigem o pagamento de volta. Mas os “recursos externos“ foram dilapidados. Não geram exportações. A solução é o corte do consumo interno e das importações, para gerar exportações. Essa política empurra a economia brasileira para o trecho c — d da figura 1.

O saldo desses capitais chega a US$ 101.090 milhões (40% do PIB) em 1994. Saltam para US$ 231.702 milhões (54% do PIB) em 1999. O FMI já chegou de novo.





A figura 5 é uma versão mais detalhada da relação entre produto e capitais externos. A ordenada de cada ponto mede a relação incremental saldo-de-capitais-externos/produto-interno-bruto, para um determinado período. São nove curvas semelhantes. A primeira exibe o valor dessa variável para os períodos 1947 — 1954, 1948 — 1955, 1949 — 1956 e assim por diante. A segunda repete o exercício para os períodos 1947 — 1955, 1948 — 1956, 1949 — 1957 e assim por diante. A última o faz para os períodos 1947 — 1962, 1948 — 1963, 1949 — 1964, e assim por diante.

Essa figura é extremamente elucidativa. Durante o regime de política econômica de 1946, a entrada de capitais externos na economia brasileira ocorre através de investimentos diretos, de capitais de risco que entram para participar diretamente do processo produtivo. São investimentos lucrativos, para o setor privado e para a sociedade. Geram, eles próprios, os recursos para sua remuneração, sem se socorrerem de recessões.

O comportamento dessa variável incremental é surpreendentemente estável no curto e no longo prazo, antes da dolarização. Essa estabilidade mostra que durante o período do regime de política econômica de 1946 o Brasil tinha uma economia aberta aos fluxos de capitais internacionais, sem qualquer intervencionismo. Era também equilibrada. Economia e saldo de capitais externos crescem juntos. E a presença do FMI é apenas marginal.

A figura 5 condena sumariamente o modelo da dolarização e do FMI. Os acréscimos extravagantes da mesma variável durante o regime autocrático e ditatorial de política econômica são evidentes, tanto no período 1972 — 1982, como no do Plano Real. O equilíbrio entre crescimento econômico e capitais externos desaparece. A visão é de instabilidade. É caótica.

A análise do crescimento econômico considera duas variáveis chaves: o custo (incremental) de investir e o retorno (incremental) dos investimentos em projetos produtivos. No caso da economia brasileira, as evidências apresentadas neste trabalho indicam que os custos de captação de fundos para investir, através do processo de dolarização, foram excessivos. Ou seja: mesmo que esses fundos tivessem sido aplicado em projetos competitivos, o resultado final teria sido a queda das taxas de crescimento de longo prazo da economia brasileira.

Para piorar, as mesmas evidências sugerem também que o regime autocrático e ditatorial dilapidou os vultosos recursos captados a custos excessivos, com déficits sistemáticos em transações correntes. Patrocinou uma economia do desperdício, tanto do lado de captação de fundos para investimentos como do lado de sua utilização.

Os recursos foram dilapidados:

a) em “obras inacabadas”, assim denominadas pelo Congresso Nacional. As principais foram a Rodovia Transamazônica, a Ferrovia do Aço.

b) em subsídios à implantação de projetos de desenvolvimento regional e de substituição de importações no Nordeste e na Amazônia. A maioria faliu ou desapareceu depois dos subsídios acabarem. Encontram-se sob investigações em duas Comissões do Congresso Nacional;

c) em subsídios canalizados pelo CDI – Conselho de Desenvolvimento Industrial - para projetos privados de substituições de importações, particularmente no setor de bens de capital;

d) em subsídios à implantação da indústria petroquímica, em plena crise do petróleo;

e) em subsídios ao consumo interno de derivados de petróleo e à produção de álcool carburante, em plena crise do petróleo;

f) em subsídios ao consumo predatório de energia elétrica;

g) na estatização desenfreada.

A contabilidade dessa dilapidação deve superar US$ 50 bilhões.

Uma implicação acadêmica dessa dilapidação é a seguinte: as séries estatísticas de formação bruta de capital das Contas Nacionais estão certamente super estimadas, a partir de 1964. Revelam o grande esforço de acumulação empreendido pela sociedade, mas não traduzem o que sobrou desse esforço. Por conseguinte, comprometem estudos que as incorporam como variáveis fundamentais.

A relação incremental capital/produto indica o número de unidades adicionais de capital físico necessários para gerar uma unidade adicional de produto, por unidade de tempo. Quanto maior for, maior será o esforço de acumulação para a obtenção de um dado aumento do produto interno bruto. No caso do Brasil, ainda é impossível a estimativa de uma série estatística dessa relação, pelas razões apresentadas. Não obstante, podem-se gerar séries de relações incrementais capital/produto aparentes. Não medem o estoque de capital da economia, mas revelam o esforço de acumulação realizado.





Isso é feito na figura 6. Suas 11 curvas mostram a evolução dessa variável de 1947 a 1999. Essas curvas são médias móveis de 5 a 15 anos. A computação utiliza apenas as séries de formação bruta de capital a preços correntes e do produto interno bruto das contas nacionais. Para exemplificar, adota-se uma depreciação de 4%. Modificações nessa taxa não alteram o quadro.

A figura 6 parece a figura 1 de cabeça para baixo. São conceitualmente análogas. Lembre-se também que o produto interno bruto de economia brasileira entra no denominador da relação incremental capital/produto aparente. O estoque aparente de capital nela embutido é mais estável, estatisticamente, do que o produto. No curto prazo, quando o produto cai (sobe) o valor dessa relação sobe (cai) abruptamente. Assim, a figura 1, apesar de todos os defeitos, ajuda a revelar os principais períodos de impactação da economia brasileira.

O que se vê, de forma inquestionável, é o grande esforço de acumulação de capital realizado pela sociedade a partir de 1973. O que sobrou desse esforço, ainda não se sabe. Vê-se, também, o gran-de grau de estabilidade da economia do regime de política econômica de 1946, e o grande grau de instabilidade da economia do outro regime.


5 – Exemplo do subsidionismo do regime autocrático

Esta seção exemplifica a prática do subsidionismo pelo governo do regime autocrático e ditatorial de política econômica, durante a crise do petróleo, a partir do final de 1973.

Em 1973 a OPEP elevou rapidamente os preços do petróleo nos mercados internacionais. A tabela abaixo registra o ocorrido:





Durante essa mudança, todas as economias avançadas reduziram drasticamente o consumo interno de petróleo. A economia brasileira aumentou; a taxas mais rápidas do que a de seu próprio crescimento. O Governo decidiu subsidiar fortemente a nafta para a implantação da indústria petroquímica, e os derivados em geral, de modo a manter inalterado o ritmo da atividade econômica interna. Os custos foram astronômicos. Martins (1980) estudou parte desses custos. O restante dessa seção reproduz as páginas 94 – 97 desse estudo. São auto explicativas:





As linhas A e B da figura 7 representam comportamentos do preço médio ponderado, ao consumidor, dos principais derivados de petróleo. As linhas C e D representam estimativas da receita média ponderada da PETROBRAS, em razão da venda desses derivados no mercado interno. Ambos são expressos em cruzeiros por litro devidamente deflacionados. A ponderação foi feita com base na participação do consumo aparente de cada um dos derivados no seu conjunto.

As linhas B e D são o resultado da política de controle dos preços internos dos derivados do petróleo. As linhas A e C são hipotéticas. Representam o que teria acontecido se os aumentos dos preços do petróleo nos mercados internacionais tivessem sido adequadamente repassados para os consumidores internos, conforme se fez na maioria dos países adiantados.

A linha A foi estimada com base nos preços internacionais do petróleo, nos preços CIF de importação pelo Brasil e numa taxa de câmbio ajustada para compensar a inadequação da política cambial do Governo. Essa taxa foi tomada como sendo apenas 25% superior à taxa oficial que vigorava em dezembro de 1973 e mantida constante, em termos reais, desde então. A taxa correta seria aquela que viabilizasse inteiramente a exploração econômica dos recursos energéticos nacionais.

A diferença entre as linhas A e B representa uma estimativa conservadora dos recursos reais (cruzeiros por litros) que foram transferidos do resto da economia, através da política cambial, para subsidiar o consumo de derivados de petróleo a partir do final de 1973. O gráfico vai apenas até março de 1980; a partir de então a situação piorou consideravelmente por causa da política de prefixação da correção cambial em 45% ao ano, no contexto de uma inflação de 100% ao ano.

Segundo estimativas preliminares que fizemos, o montante dos recursos que foram transferidos desde 1973 até o presente, apenas para subsidiar o consumo de petróleo diretamente e apenas através da política cambial, encontram-se em torno de 800 bilhões de cruzeiros, a preços da época (agosto de 1980). Além disso é intuitivo que essa cifra, conquanto considerável, está muito longe de refletir o valor acumulado dos fundos disponíveis para investimentos, que foram transferidos do resto da economia brasileira para o setor petróleo.

Observe-se também que a ingerência do Governo provocou grande instabilidade nas trajetórias de evolução do preço médio efetivo ao consumidor (linha B) e da receita média efetiva da PETROBRAS (linha D), em comparação com o período anterior a 1974.

A linha C foi estimada com base na taxa de câmbio oficial. Assim sendo, a diferença entre essa e a linha D representa o prejuízo efetivo, em cruzeiros por litro, que a política do Governo está impondo à PETROBRAS – o qual pode, presumivelmente, ser facilmente constatado, do ponto de vista contábil.

Até 30.12.77, a formação do preço de realização da PETROBRAS, isto é, da sua receita, era regulamentada pelo art. 2º alínea “b” do DL-61/66, de 21.11.66, segundo o qual: (a) o preço de realização de cada derivado deveria ser fixado em função do preço internacional da gasolina; (b) o preço médio de realização deveria cobrir os custos privados do refino (com matéria-prima, salários e obrigações sociais, despesas gerais, depreciações etc.) e assegurar uma taxa normal de lucro a essa atividade; e (c) deveria cobrir (através de conta especial denominada “alínea h”) prejuízos que tivessem ocorrido em razão de variações anormais da taxa de câmbio, do custo de importação de petróleo etc., não levados em conta durante o processo de fixação da estrutura de preços anterior.

A partir de 30.12.77, contudo, a formação dos preços de realização passou a ser regulamentada pela DL-1.599/77, que deu ao Governo poderes para fixar o preço médio de realização da refinaria em função de objetivos alheios ao funcionamento interno da PETROBRAS, independentemente de quaisquer critérios de natureza técnica.

Até 20.02.78, a estrutura do preço médio de realização da refinaria ainda foi determinada “tecnicamente”. A partir de 18.08.78, o Governo passou a conceder à PETROBRAS aumentos de preços inferiores aos necessários para cobrir os aumentos de custos decorrentes da inflação, da desvalorização cambial e da elevação de preços do petróleo, com o objetivo de influir na evolução do índice geral de preços.


6 – As economias dos dois regimes de política econômica

Esta seção apresenta um panorama da economia brasileira de 1947 a 1999, em termos per capita. Ressalta as diferenças no comportamento dessa economia, em função dos dois regimes constitucionais. Apresenta, também, uma simulação da evolução da economia da Constituição de 1946, de 1947 a 1999.






O eixo vertical da figura 8 mede o produto interno bruto per capita da economia brasileira. A curva sinuosa exibe o seu comportamento efetivo, a preços constantes, de 1947 a 1999. O valor de 1947 é 1. A Linha Dutra-Getúlio-JK é a simulação da economia da Constituição de 1946, para o mesmo período. A metodologia de simulação encontra-se no apêndice da seção. Será trabalhada, posteriormente.

A curva do PIB per capita mostra o crescimento firme e sustentado dessa variável, de 1947 a 1962. Comparado com o período posterior, pode-se afirmar que a economia brasileira funcionava como um relógio. Era uma economia de mercado robusta. Essa robustez não é apenas visual. Aparece com toda a força quando o período é estatisticamente analisado. É fácil “explicar” seu comportamento com modelos de séries temporais, de médias móveis, de relações capital/produto, de régua e compasso. Todos parecem apropriados. A Linha Dutra-Getúlio-JK, que satisfaz equações teóricas de crescimento econômico, e não de tendências, é um exemplo dessa facilidade, sinônimo de previsibilidade. Reflete uma economia com crescimento sustentado e equilibrado. Nesse período, o Brasil cresce a 7,55 % ao ano e o produto per capita a 4,48 % ao ano. A presença do FMI é irrelevante. Olhando essa curva, é impossível encontrar-se evidências de que essa economia seria bolchevizada em 1964.

A mesma curva também demonstra, claramente, a saída da trajetória de crescimento equilibrado em 1963, ano das convulsões políticas que antecedem o movimento militar de 31 de março de 1964. Sai para nunca mais a ela retornar. Passa a comportar-se desequilibradamente. A partir daí a previsão de seu comportamento, com base nos modelos acima mencionados, torna-se difícil. Essa dificuldade é sinônimo de imprevisibilidade. Reflete uma economia desestruturada, desarticulada. É a economia do desperdício, já discutida.

Depois da brutal recessão decretada pelo PAEG em 1964 , inicia-se a aplicação do modelo de gestão econômica discutido na seção 3. Seu núcleo é o subsidionismo e a dolarização patrocinada pelo FMI. A economia passa pelo “milagre”, não alcança a Linha Dutra-Getúlio-JK, e chega a 1976, ano em que o governo Geisel decreta o fim das altas taxas de crescimento econômico. Começa então o período dos ajustes, dos pacotes e dos planos de estabilização. A economia é levada a uma trajetória de estagnação e de crescimento desequilibrado, que já dura 20 anos.

A curva do PIB per capita, na figura 8 é a síntese de tudo o que foi feito durante os períodos de vigência dos dois regimes constitucionais de política econômica.

É o resultado macroeconômico : (a) do crescimento populacional, da saúde da população e da qualidade da força de trabalho; (b) do uso dos recursos não renováveis; (c) das leis e do controle das leis do país; (d) da maneira como crises econômicas e políticas foram enfrentadas; (d) da eficiência do setor produtivo; (e) das leis trabalhistas; (f) das políticas fiscais, monetárias e cambiais; (g) das políticas de desenvolvimento regional e de substituição de importações; (h) dos ajustes, pacotes e planos de estabilização; (i) da dilapidação de recursos econômicos. De tudo. Essa curva sintetiza, sem retoques, o desempenho das duas economias ¾ a do regime dos projetos de lei e a do regime dos decretos-lei e das medidas provisórias.

A taxa média de investimentos na economia brasileira, a preços correntes, foi de 16,03 % entre 1947 a 1962. Foi elevada para 21,6 % entre 1964 e 1999. Assim, a partir de 1964, essa economia passou a crescer menos, com um esforço de acumulação de capital muito maior – 1,35 vezes maior.

A Linha Dutra-Getúlio-JK estende a economia do regime democrático até 1999. O produto interno bruto per capita, em 1999, é três vezes maior do que obtido pelo regime autocrático e ditatorial. Além disso, 1999 ainda não incorpora os efeitos da crise energética.

O apêndice explica a simulação da Linha Dutra-Getúlio-JK .


Apêndice


A Linha Dutra-Getúlio-JK implementa Solow (1956), com taxa constante de crescimento da produtividade da força de trabalho. “A “ é o coeficiente de produtividade do trabalho. O significado das demais variáveis é tradicional :

K(t+1) = (1-depr)*K(t) + s* K(t)^alpha*( A(t)*L(t) )^(1-alpha) (1)

então :

[ K(t+1)/( A(t+1)*L(t+1) ) ]*(1+g)*(1+n) = (1-depr)*K(t)/( A(t)*L(t) ) + s*[ K(t)/( A(t)*L(t) ) ]^alpha .

chame k = K/(A*L) e reescreva (1) assim :

k(t+1) = [ (1-depr)*k(t) + s*k(t)^alpha ] / [ (1+g)*(1+n)].

O k de equilíbrio é dado por :

k*[ (1+g)*(1+n)-(1-depr) ] = s*k^alpha (2).

Então, a relação capital/trabalho-efetivo é dada por :

K/(A*L) = [ s/((1+g)*(1+n)-(1-depr))]^(1-alpha) = k (3).

A correspondente relação capital/produto de equilíbrio é :
K/Y = [ K/(A*L)]^(1-alpha) = k^(1-alpha). (4).


Para rodar o modelo precisamos de A1, A2, ..., A53, de L1,L2,...,L53. Para simular essas variáveis temos de conhecer alpha, g, n, e A1 e L1. As três primeiras variáveis são parâmetros. A equação (2) resolve para k. Tome Y = 1 e calcule K usando o valor de k dado por (2) e usando (4). Agora faça L = 1 e calcule A usando (3). g é a taxa de crescimento de A, e n a taxa de crescimento de L. As listas de A e de L podem ser geradas. Fora a taxa de poupança , s, todas as informações necessárias já estão disponíveis. Para simular o modelo (1) é suficiente uma hipótese a respeito de s.

As hipóteses são as seguintes :

alpha = 0.5, valor freqüentemente adotado no caso da economia brasileira.

g = 0.046 , taxa de crescimento anual do Pib per capita entre 1947 e 1962

n = 0.029, taxa de crescimento anual da população, no mesmo período.

s = 0.16 de 1947 a 1966, taxa média de investimento bruto de 1947 a 1966;

s = 0.217 de 1966 a 1999, taxa média de investimento bruto de 1966 a 1999.

Essas hipóteses implicam A1 = 0,7283, e uma relação inicial capital/produto igual a 1,373. O valor empírico dessa variável, para o período 1947—1962, é 1,365. O modelo foi rodado e apresentado como a Linha Dutra-Getúlio-JK na figura 8.


7 – Milagre e desastre numa economia modelo

A receita do PAEG e das Mensagens Presidenciais do governo Costa e Silva para acelerar o crescimento econômico do Brasil é simples, parece lógica, e de fácil implementação : dada a relação capital/produto da economia, e a sua evolução, para acelerar as taxas de crescimento da renda per capita basta aumentar a taxa de investimentos e controlar o crescimento populacional. Escolhida a taxa de poupança interna, recursos adicionais para investimentos podem ser obtidos com incentivos à entrada da poupança externa.

O argumento é parecido com o utilizado hoje na imposição da reforma da previdência social pelo governo e FMI: essa reforma propiciará recursos necessários para a retomada do crescimento. A culpa da estagnação é da previdência. Sem a reforma o país não cresce.

Em 1956, bem antes do PAEG e das Mensagens Presidenciais do governo Costa e Silva, Solow já havia proferido duas grandes lições:

a) taxas de crescimento equilibrado de economias de mercado são invariantes com relação a modificações das taxas de poupança;

b) taxas de poupança indicam como as sociedades desejam distribuir seus recursos ao longo de suas vidas, entre o seu bem-estar presente e o seu bem-estar futuro. Não podem ser alteradas ao bel-prazer de burocratas. Além disso, controlam as relações capital/produto da economia. Sinalizam se os agentes econômicos estão superacumulando ou subacumulando capital produtivo. Superacumulações serão invariavelmente acompanhadas por desacumulações.

A simulação da Linha Dutra-Getúlio-JK foi baseada em Solow. O mesmo ocorrerá no caso da economia modelo desta seção. A simulação não será calibrada para a economia brasileira. Esta seção é apenas um rascunho colocado à disposição do leitor.

A equação de acumulação de capital da economia modelo é :

k(t) = ((1-0.035)*k(t-1) + 0.15*k(t-1)^0.5 + ke)/(1+0.03) (1)

onde k tem o mesmo significado da seção anterior. A depreciação é de 3,5 % , o crescimento populacional de 1,5 % e o da força de trabalho efetiva 3,0 % por período. Isto é, a produtividade da mão de obra cresce 1,5 % . A taxa de poupança da sociedade é de 15 %.

O k de equilíbrio é igual a 5.32. O produto per capita dessa economia crescia tranqüilamente a 1,5 % por período. Repentinamente a ditadura e o Fundo assumem o controle e resolvem acelerar o crescimento econômico. O Fundo e o BCIDF - Banco Central Independente Dependente do Fundo controlam, de comum acordo, a variável ke, fluxo de capitais externos disponíveis. A política acordada é a seguinte: da data 101 até 200 o Fundo injeta 0.5 de recursos externos nessa economia . A partir de 201 o BCIDF começa a devolver 0.25 por período.







A figura 9.1 exibe uma parte do resultado dessa política: a taxa de crescimento econômico é acelerada durante a entrada dos recursos externos; cai abaixo das taxas de equilíbrio de longo prazo, na hora de pagar. A figura 9.2 exibe a outra conseqüência da política autoritária: os abalos sísmicos, a instabilidade das taxas de acumulação de capital, provocados pela substituição intertemporal dos investimentos .

O conceito de taxa natural de desemprego ( Friedman, 1958) é um dos mais fundamentais da macroeconomia. Pode ser prontamente estendido a várias áreas. A taxa natural de crescimento da economia modelo acima estudada é de 3 % por período. As elevadas taxas de crescimento obtidas durante o milagre só podem ser mantidas se as injeções de recursos externos continuarem indefinidamente.

A próxima seção é dedicada às considerações finais.


8 – Considerações Finais

Este trabalho focaliza o desempenho da economia brasileira de 1947 a 1999.

Entre 1947 e 1962 a ordem econômica é presidida pela Constituição de 1946, a qual consagra como inviolável o princípio da independência dos três Poderes da República. As normas jurídico-econômicas são estáveis, não podem ser modificadas pelo arbítrio. O Judiciário e o Legislativo controlam o Executivo. O orçamento é simples e os governos executam planos de metas. O FMI tenta dolarizar a economia, mas sua capacidade de influência é limitada, como demonstra o governo Kubitschek. Capitais externos entram no país como capital de risco. A ordem econômica é estável. Durante esse período a população cresce a 2,9% e o produto a 7,55% ao ano, com grande estabilidade. O crescimento, além de firme e sustentado, é realizado com pouco esforço : a taxa média de investimento é de apenas 16,03% do produto interno bruto.

1963 é o ano das convulsões políticas. Essas antecedem o movimento militar de 31 de março de 1964, enfraquecem a ordem constitucional de 1946, e derrubam a economia.

A partir de 1964 a ordem econômica é regida pela ditadura explícita ou pela Constituição de 5 de outubro de 1988. Toma posse o regime autocrático e ditatorial. O Executivo legisla, é juiz de si mesmo, viola sistematicamente o equilíbrio entre os Poderes, pratica o arbítrio, concede favores, fere direitos, protege ativos financeiros, pune o trabalho e implementa idéias iluminadas, em detrimento das idéias “ dos simples mortais e dos congressistas em particular“.

Dá os braços ao FMI. Permite a essa instituição reguladora imiscuir-se nos assuntos internos do país, como o câmbio, os salários, os investimentos e a previdência social, conforme consta do Memorando de Política Econômica encaminhado pelo governo ao Fundo em 23 de agosto de 2001. O Fundo promove, assiste e banca o processo de dolarização da economia brasileira, que a leva à insolvência externa.

Em 1963 a economia brasileira deixa sua trajetória de crescimento firme e sustentado, e nunca mais retorna a ela. Vira a economia do desperdício. As informações estatísticas exibidas nas figuras 1 – 8 , e a fotografia da represa de Furnas vazia, confirmam de maneira insofismável essa situação. As figuras 1 e 2 mostram a brutal queda das taxas de crescimento da economia brasileira e o quadro de instabilidade, a partir dessa data.. A figura 3.1 mostra que a dolarização foi realizada. A figura 3.2 mostra a execução de choques nas importações e nas exportações, como saída para a geração de excedentes exportáveis. A figura 5 demonstra a absoluta superioridade do modelo de absorção de capitais externos do período Dutra-Getúlio-JK, e revela, junto com as figuras 1, 2 e 8, que a dolarização é acompanhada de estagnação e instabilidade. A figura 6 revela o imenso esforço de acumulação de capital físico feito pela sociedade a partir de 1964. As figuras 1, 2 e 8 atestam que esse esforço foi desperdiçado, dilapidado. A figura 7 exemplifica uma forma de dilapidação de recursos, a queima de petróleo em plena crise de escassez desse produto, em nível mundial. A figura 8 sintetiza a economia dos dois regimes e mostra claramente as duas décadas perdidas. A fotografia do anexo 2 é o retrato do modelo de dilapidação de recursos.

Em 1964 o regime autocrático e ditatorial inaugura o experimentalismo com uma recessão cavalar, a pretexto de domar a “escalada“ da inflação. O choque foi inesperado, a economia foi surpreendida. A partir daí aplica sua receita de crescimento econômico: substituições de importações em níveis nacional e regionais, subsidionismo indiscriminado, financiado pela dolarização e pela emissão de dívida pública indexada à moeda e ao dólar, acompanhados por intervenções generalizadas, e magnificadas, nos preços, salários e ativos financeiros.

O choque de investimentos é produzido, o “milagre“ acontece, as taxas de crescimento do produto são desestabilizadas, a dolarização é realizada, recursos econômicos são dilapidados, e a economia brasileira é empurrada para uma trajetória de estagnação, que já dura 20 anos. A dilapidação ocorre do lado da captação de recursos, pela dolarização forçada e do lado da aplicação desses recursos.

O regime autocrático e ditatorial:

(a) fere direitos, concede vantagens e pratica indexações assimétricas;

(b) intervém de forma generalizada no sistema de preços e provoca choques na economia, um depois do outro, mediante a outorga de ajustes, pacotes e planos de estabilização;

(c) monopoliza informações de interesse público, aceita créditos sem documentos como moeda de privatização e dispõe do patrimônio público a seu bel-prazer, como ilustrado no Anexo 2;

(d) pratica o subsidionismo e promove o uso predatório de recursos econômicos, exemplificados na queima indiscriminada de combustível e de nafta durante a crise do petróleo e na dilapidação de recursos hídricos, documentada no Anexo 3 com a fotografia da represa de Furnas, vazia;

(e) doa dinheiro público, como ocorreu na recente crise cambial de janeiro de 1999. US$ 2 bilhões são doados a bancos particulares para impedir a ocorrência de uma “crise sistêmica“ no mercado financeiro;

(f) dilapida recursos em obras inacabadas e em subsídios a empresas fantasmas;

(g) dolariza a dívida interna e debita os custos ao Tesouro.

Em 16 de novembro de 1976 o governo Geisel anuncia a que a economia brasileira não pode mais sustentar as elevadas taxas de crescimento econômico do período Dutra-Getúlio-Kubitschek. Ela foi, literalmente, empobrecida e desorganizada. Não produz o suficiente para pagar os custos da dolarização e da dívida interna. A fase dos ajustes, pacotes e planos de estabilização, destinados a passar a conta para a sociedade, começa um pouco antes, em 1974. No Memorando acima mencionado o regime autocrático e ditatorial prevê uma expansão da economia de apenas 2,2% ao ano. Ao mesmo tempo, programa aumentar a dívida líquida do setor público em 10,3% ao ano. De R$ 680 bilhões, em setembro de 2001, para R$ 750 bilhões, um ano depois. Nenhuma explicação é oferecida para esse brutal aumento, de R$ 70 bilhões, da dívida interna líquida. Essa quantia é suficiente para a construção de quatro hidroelétricas do porte de Itaipu. No mesmo Memorando, o Governo promete ao Fundo chamar os aposentados para pagar a conta. A dívida é dolarizada, os salários não.

A política econômica do regime autocrático e ditatorial tem uma característica marcante. Encontra-se presente nas duas fases: (a) no “milagre“ — a implementação do seu próprio modelo de crescimento, que vai até 1974; e (b) na hora de pagar a conta, com estagnação, a partir desse ano.

A característica é a seguinte: alguma variável macroeconômica importante é sempre escolhida como âncora, enquanto outra, impossível de ser controlada, expande-se a taxas de crescimento muito superiores à da economia. A economia do regime autocrático e ditatorial é sempre uma economia em desequilíbrio. A âncora pode ser preços, salários, câmbio, metas fiscais ou monetárias. A variável em expansão pode ser a inflação, o desabastecimento, a dívida interna, a dívida externa. Depende da âncora escolhida e do experimento de política econômica em execução. O Plano Real, por exemplo, escolhe a âncora cambial. Tenta estabilizar a taxa de câmbio em R$ 1,00/US$. De 1994 até 1999 a economia cresce 11,6%, o saldo dos capitais externos aumenta 29,2%, de US$ 101.090, 00 para US$ 231.702,00. A taxa de câmbio salta para R$ 2,75/US$. O regime autocrático e ditatorial de gestão econômica, que ainda se mantém intacto, preocupa-se agora com o excesso de endividamento externo do setor privado. O antigo lema vira: “exportar ou morrer“.

Esse regime apoiou-se no movimento militar de 31 de março de 1964 para derrubar o regime constitucional de 1946 — o regime dos projetos de lei e dos blocos parlamentares, e impor o regime dos decretos-lei, das medidas provisórias e do Colégio de Líderes. Seu projeto econômico foi executado. E continua sendo. A figura 8 da sexta seção compara a Linha Dutra-Getúlio-JK com os resultados deste projeto. O que se observa é uma economia enfraquecida, sem norte, cambaleante, caminhando para a estagnação. O esforço realizado pela sociedade encontra-se documentado na figura 6. É hercúleo. O valor da dilapidação e do desperdício desse esforço, ainda não é conhecido; não foi contabilizado.

Nesse exato instante tenta-se aprovar outra emenda constitucional, desta feita para outorgar independência ao Banco Central do Brasil. Nenhum Banco Central de nenhuma nação civilizada jamais teve liberdade para doar a bancos privados US$ 2 bilhões de dinheiro público, com pretextos extravagantes, como o ocorrido em janeiro de 1999 no Brasil. Nem para dolarizar a dívida interna a níveis impensáveis. Nem para declarar que retirará o “efeito dólar“ das estatísticas públicas. Tudo com o conhecimento do FMI. A Lei nº 4.595 de 31/12/64 concede ao Banco Central do Brasil independência praticamente total.

Isoladamente, a expressão “política cambial“, ou outra semelhante, carece de significado conceitual. Pode ser qualquer coisa. O significado só é realizado quando a expressão é referida ao regime constitucional de política econômica ao qual se aplica. Num regime sem o controle dos gastos públicos pelo Judiciário, subsídios podem significar desvios. Política cambial pode ser a venda de dólares abaixo do preço de mercado, às custas do Tesouro. A outorga de independência ao Banco Central do Brasil, dentro do quadro institucional produzido pelos decretos-lei e pelas medidas provisórias, amarrará a economia brasileira indefinidamente à trajetória de estagnação exibida na figura 8.


Referências Bibliográficas

Friedman, Milton, The role of monetary policy. In : The optimum quantity of money and other essays. Chicago,Aldine,1969.

Martins, Marco A. C., Impasse – Adaptação da economia brasileira à crise do petróleo, mimeo, IPEA, 1980.

Samuelson, P. A., Nordhaus, William D., Economia, Lisboa, McGraw-Hill, 1993.

Simonsen, M.H., 30 anos de indexação, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1995.

Solow, Robert M., A contribution to the theory of economic growth, Quartely Journal of Economics 70(1): 65-94, 1956.









Anexo 2

Moedas da Privatização e Uso do Patrimônio Público

Transcreve-se abaixo trechos do ofício encaminhado no dia 16 de abril de 1991 pelo Exmo. Senhor Procurador da República, Dr. Álvaro Augusto Ribeiro da Costa, ao Procurador Geral da República, com referência aos processos 1927/91-98, 2276/91-17, 2418-18 e 2091/91-11, a respeito do Edital no. PND-A/91/Usiminas relativo à “Alienação de Ações do capital Social das Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais“.

Trata da utilização de créditos sem documentos para a aquisição da USIMINAS , e da venda de ações dessa empresa , pelo BNDES, poucos dias antes da publicação do edital do leilão de privatização. O edital do leilão fixou em Cr$ 332,85 por mil ações o preço mínimo de venda. Sete dias antes dessa fixação o BNDES vendeu um lote dessas ações à NIPPON USIMINAS CO. LTD, por Cr$ 39,79 o lote de mil ações. Os trechos selecionados dizem :

“ Ao Ministério Público, instituição incumbida da defesa da ordem jurídica e do patrimônio público e social..., cabe verificar a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, que, inseridos na ordem jurídico-constitucional, impõe à administração pública direta, indireta ou funcional ... .

Não compete a esta instituição, todavia, discutir as opções políticas e econômicas – de responsabilidade dos Poderes Executivo e Legislativo – subjacentes à decisão tomada quanto à privatização da referida empresa.

Por isso é que, apenas sob a inspiração dos princípios constitucionais e legais pertinentes, mereceram aqui exame as mencionadas representações, propiciando as observações e sugestões a seguir enunciadas.“ ( pág. 7 ).

“ Cotejando-se a enumeração dos ′ Meios de Pagamento ′ – feita no aludido Edital com o texto do art. 16 da Lei no. 8.031, de 12 de abril de 1990, verifica-se que esta não previu, como formas de pagamento, os Certificados de Privatização, nem os seguintes, dentre os previstos nas Resoluções CD/PND nos. 5, 6, e 7 da Comissão Diretora : ...c) os ′ créditos representados ou não por títulos, relativos a dívidas das entidades de que trata o art. 4º da Lei no. 8.029, de 12 de abril de 1990 ′′; e) os ′ créditos vencidos, representados ou não por títulos, contra entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União, não compreendidas na alínea acima.′ “. ( pág. 9).

“ Em consequência, o Edital ..., nos tópicos acima indicados ( contidos em seu item 3.3.1.1 ) revela-se ilegal. “ . ( pág. 12 ).

“ O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e a Siderurgia Brasileira S. A. – SIDERBRÁS, em liquidação, assinaram em 24.04.91, ′ Acordo de Acionistas ′ com a NIPPON USIMINAS CO. LTD, sociedade japonesa , com sede em Tóquio, visando a ′ reestruturação de participação societária em Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais S. A. – USIMINAS, e outras avenças societárias ′, através da qual propiciaram a transferência para a empresa japonesa, de parcela da participação acionária, detida pela SIDERBRÁS, sociedade de economia mista controlada pela União Federal, na USIMINAS.( v. fls. 166/172, Proc. no. 2418/91-18 ). “ . (pág. 21).

“ Resumindo, podemos afirmar que, num primeiro momento, a USIMINAS aumentou o capital, por subscrição, por subscrição de ações, ao preço de Cr$ 39,79/1000 ( trinta e nove cruzeiros e setenta e nove centavos por lote de mil ações ), valor este que, segundo o próprio BNDES ( item 9.1.7.2.2 do edital ), reproduzia ′ as condições equivalentes àquelas auferidas pela SIDERBRAS nos aumentos de capital realizados em 1982 e 1984...′ e ′ ... não guarda relação com o valor econômico da USIMINAS, representando, conceitualmente, a compensação dos acionistas minoritários, pela diluição injustificada imposta na década passada. ′ ( grifos nossos ).“ ( pág. 24-25 ).

“ O aumento foi subscrito pelo BNDES – por outorga gratuita da SIDERBRAS – e pelos minoritários, com recursos da própria USIMINAS, decorrentes da apropriação de dividendos cumulativos.“ ( pág. 25 ).

“ Há outro aspecto, importante de ser evidenciado preliminarmente : a fixação do preço de Cr$ 332,85 por mil ações, estipulado como mínimo, para o leilão de ações ordinárias da USIMINAS, fixado em 31.05.91, no item 2.3.3 do Edital de Alienação do capital social da USIMINAS, sete dias após o acordo com a NIPPON.“. ( pág. 26 ).

“ Por outro lado, o BNDES, ao outorgar à NIPPON a opção para a aquisição das ações necessárias à recomposição de sua participação, até o limite de 12,884% do capital social da USIMINAS ao preço de Cr$ 39,79/1000, praticou ato de favorecimento, sem base legal, nem qualquer fundamento jurídico válido, pois nenhuma pendência havia entre o BNDES e a Nippon Usiminas.“. “ De tudo isso, resulta evidente que os discutidos atos...integram-se em um conjunto de atos ilegais, visando à obtenção de vantagens , em favor da Nippon, independentemente da Lei preconizada no aludido parecer da Procuradoria da Fazenda nacional.“( pág. 30 ).


Anexo 3


      

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